La necesidad de organismos fiscales independientes
Es crítico conocer los efectos que puede tener sobre las finanzas públicas y la economía una propuesta de reforma o miscelánea fiscal
En los últimos años, se ha relacionado a las crisis financieras y económicas con la carencia de organismos fiscales independientes que apoyen en el proceso legislativo de la política fiscal. Dichos órganos se encargan de velar por los intereses del proceso legislativo, cuidando los posibles efectos derivados de una reforma o miscelánea fiscal. En la actual coyuntura política, resulta importante fortalecer la presencia de organismos independientes de diversas índoles en México, incluyendo en materia fiscal. Sobre todo, con vistas en una posible reforma fiscal para financiar los proyectos sociales y de infraestructura del actual gobierno.
Recientemente, el presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, Alfonso Ramírez Cuéllar, refirió a la necesidad de adoptar un órgano técnico consultivo independiente, el Consejo Fiscal, encargado de analizar las políticas hacendarias y realizar recomendaciones para fortalecer los ingresos y mejorar el gasto público. Pese a tener autonomía de gestión y presupuestal, el diputado reconoció que este órgano sí dependería del Congreso y le rendiría cuentas, haciendo énfasis que dicho Consejo Fiscaldebería estar enfocado en estudiar los beneficios o aspectos relevantes que la reforma o miscelánea fiscal pudieran generar en la economía.
La existencia de organismos o instituciones fiscales independientes que puedan involucrarse en el proceso legislativo de los países, con su responsabilidad en el debido proceso de diseño e implementación, no es un tema reciente. La existencia del primer organismo con el que se cuenta información data de 1936 y fue creado en Bélgica. Desde entonces, se han creado diversos organismos con la única finalidad de salvaguardar la salud de las finanzas públicas.
Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), desde el año 2008 la presencia y creación de dichos organismos se han triplicado. A pesar de la presencia y crecimiento de estas instituciones alrededor del mundo, México no ha logrado establecer un organismo como tal, que participe de manera independiente y que vele por los intereses tanto de los gobernados como del Estado en los procesos tributarios. Actualmente, México cuenta con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), el cual forma parte de la Cámara de Diputados y funge como órgano de apoyo técnico, de carácter institucional y no partidista.
Por su parte, el Senado de la República cuenta con el Instituto Belisario Domínguez, encargado de realizar investigaciones estratégicas sobre el desarrollo nacional, así como estudios sobre la agenda legislativa con la finalidad de contribuir en la toma de decisiones.
Si bien, dichos órganos cuentan con independencia del Poder Ejecutivo Federal, ambos mantienen estrecha relación y dependencia del Poder Legislativo, lo cual conflictúa con el princio de independencia, tal como lo establecen los principios aplicables a dichos organismos fiscales. Podría existir un juego de intereses políticos que derive en una aprobación de reforma o miscelánea fiscal acelerada, lo que en ocasiones puede impactar en áreas como el empleo, la recaudación, estabilidad económica y confianza del inversionista, entre otras.
La intervención de organismos fiscales independientes y expertos en estos procesos puede ser de gran ayuda, brindando apoyo a las cámaras legislativas en el estudio, revisión, análisis, interpretación, cuantificación e implementación de una posible iniciativa de reforma o miscelánea fiscal; y generaría un contrapeso apartidista sobre las decisiones y análisis de las mismas, sobre un marco de referencia que les permite tener un debate en el Pleno del Congreso sobre bases bien informadas, analizadas y la toma de decisiones este alineada a estos principios.
¿Qué funciones podría desempeñar un organismo fiscal independiente en México?
Tomando como ejemplo el Comité Fiscal de Estados Unidos (Joint Committee on Taxation), dos de los aspectos más importantes que un organismo fiscal de ésta índole debe tener son: primero, la independenciay autonomía de los partidos políticos y segundo, el conocimiento técnico y práctico necesario para poder aportar sugerencias de valor.
Además, más que un órgano de asesoría, creemos que dicho organismo debe de estar involucrado en todo el proceso legislativo correspondiente, para poder garantizar la consistencia en el mismo, incluso durante diferentes legislaturas. Éste debería limitarse a cuantificar el impacto de las iniciativas desde un punto de vista de recaudación, efectos para la atracción de inversión, estímulos a la economía, efectos colaterales en empleo, inversión, reinversión, ahorro, seguridad y certeza jurídica, entre otros. Así, un organismo fiscal independiente debería desempeñar las siguientes actividades:
- Asistir a las Comisiones de Hacienda de cada una de las Cámaras del Congreso en la posible participación de elaboración de los borradores de reformas fiscales, desde el punto de vista de redacción y análisis legislativo, buscando alinear las mismas con los efectos cuantitativos.
- Preparar estimaciones y proyecciones del impacto en la recaudación y en las finanzas públicas que permitan estimar los efectos cuantitativos de las reformas sugeridas.
- Investigación y desarrollo del sistema federal tributario y sus antecedentes, como parte del sustento en materia de exposición de motivos.
- Asesoramiento técnico y objetivo.
Este organismo deberá estar únicamente enfocado en temas tributarios y fiscales, para eliminar un exceso de responsabilidades o tareas que pudieran mermar sus funciones.
Para que el modelo sea exitoso y se llegue a contar con un organismo fiscal plenamente independiente, la propia OCDE recomienda seguir estos principios:
- Arraigo local: Con independencia de que se tomen los modelos de otros países, es importante que el organismo fiscal independiente cuente con arraigo local y este personalizado conforme a los aspectos de cada país.
- Independiente y apartidista: Requisito fundamental para no caer en intereses políticos y para demostrar objetividad y excelencia profesional. Los miembros del organismo deberán nombrarse por méritos técnicos propios.
- Mandato: El mandato, así como las funciones y tareas, así como la interacción con los usuarios de dicho organismo deberá estar identificados desde el inicio de sus funciones.
- Recursos: Deberán destinarse recursos específicos para cubrir las necesidades del organismo, lo que permitirá que el mismo goce de una independencia presupuestal.
- Relación en proceso legislativo: La participación de los organismos fiscales independientes deberá ser parte del proceso legislativo en México. Es decir, deberán estar involucrados al momento de crear la iniciativa de ley.
- Acceso a la información: En todo momento los organismos fiscales deberán contar con acceso a información ilimitado.
- Transparencia: Para generar confianza en los usuarios de sus reportes y análisis, deberá estar a disposición del gobierno y sus gobernados.
- Comunicación: Establecer una línea directa de comunicación desde el principio con medios de comunicación, público en general y otros interesados.
- Evaluación: Para evitar caer en malas prácticas, será necesario contar con un proceso externo de evaluación por parte de terceros.
Asimismo, la interacción y participación de un organismo fiscal independiente en México con las autoridades fiscales será fundamental.
Incluso, sería importante que dicho organismo estuviera involucrado en todos los temas de fiscalidad en materia internacional que actualmente se encuentran en un periodo de transición a nivel mundial, por ejemplo, impuestos a la economía digital y nuevos modelos de negocio de una economía preponderantemente no-industrial, acuerdos BEPS, instrumento multilateral, entre otros. Asimimso, pudiera buscarse la participación del consejo en foros internacionales de tributación, que le permita conocer las iniciativas a nivel mundial y replicar las mismas en el país, según sea aplicable. La globalización de los mercados ha requerido que las reglas fiscales internacionales se adapten. Dichos cambios exigen estar también a la vanguardia en temas de impuestos internacionales y pendiente de los cambios recientes alrededor del mundo, lo que hace ratificar la postura de incluir a personal altamente capacitado para desarrollar dichas funciones de estudio, revisión, análisis, interpretación y cuantificación de los potenciales impactos en la recaudación y en las finanzas públicas.
